Vlada Republike Srbije je u svojstvu ovlašćenog predlagača podnela Predlog Zakona o dopunama Zakona o izvršenju i obezbeđenju (u daljem tekstu: predlog). Narodnoj skupštini se tokom prve sednice Drugog redovnog zasedanja Narodne Skupštine Republike Srbije obratio i ministar pravde koji je tokom iznošenja razloga za donošenje predloženog Zakona, između ostalog, i naveo da su izmene predložene radi usklađivanja sa praksom Evropskog suda za ljudska prava, te radi poštovanja prava na dom, koje je predviđeno Evropskom konvencijom za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Kao razlog za donošenje predmetnog Zakona, navodi se „efikasnija primena zaštite prava na porodični dom koji garantuje Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda” (u daljem tekstu: Evropska konvencija).  Dalje u tekstu se navodi i da se ovo pravo ogleda „između ostalog, i na pravo da se izuzme od izvršenja zbog naplate duga jedina nepokretnost u kojoj izvršni dužnik živi, u slučaju kada bi takvo izvršenje narušilo pravo na porodični život izvršnog dužnika i članova njegove porodice i bilo neproporcionalno u odnosu na visinu duga“. 

U javnosti se najčešće može čuti da su motivi za uvođenje ovih izmena, pored potrebe da se omogući efikasnija zaštita prava na dom, efektivna zaštita građana od beskućništva i pružanje zaštite građanima od izbacivanja iz doma u kome razvijaju svoj porodični život . Cilj ovog teksta je da se preispita u kojoj meri su ovi ciljevi predloženim dopunama zapravo postignuti, te da se iznesu predlozi za poboljšanje zakonodavnog okvira. Prvo ćemo izneti kritiku rešenja sadržanih u Predlogu, a potom ćemo se osvrnuti na dosadašnju praksu i doktrinu koja prati primenu člana 8 Evropske konvencije, kako bismo dokazali da predložene dopune nisu dovoljne za postizanje ciljeva koji su se sa ovim dopunama imali u vidu.

Članovi 151B, 151V, 151G i 151D Predloga bi trebalo da sistemski budu smešteni u prvu glavu trećeg dela Zakona o izvršenju i obezbeđenju, koja uređuje izvršenje na nepokretnostima radi namirenja novčanog potraživanja izvršnog poverioca. Član 55 Predloga takođe nedvosmisleno govori da je reč o isključenju nepokretnosti kao sredstva izvršenja radi namirenja nenovčanih potraživanja. Dakle, nepokretnost koja predstavlja nečiji dom je izuzeta od izvršenja samo kada je reč o novčanim potraživanjima, dugovima. Ovde se može opravdano postaviti pitanje zašto od izvršenja nisu isključene nepokretnosti kada je reč o izvršenju nenovčanih činidbi? Reč je o sredstvu izvršenja gde se u velikom broju slučajeva u izvršnom postupku vrši oduzimanje ili predaja nepokretnosti izvršnom poveriocu.  Da li to znači da je dom nekog lica u tom slučaju povređen u manjoj meri, nego kada je reč o novčanim potraživanjima, ili se smatra da do povrede ne dolazi? Komora javnih izvršitelja je podržala inicijativu da se pravo na dom izričito predvidi Zakonom o izvršenju i obezbeđenju, ali i Ustavom Republike Srbije. Citiramo „Naš Ustav Republike Srbije definište pravo na imovinu kao osnovno ljudsko pravo i ukoliko ograničavate jedno ustavno pravo, onda to ustavno pravo možete da ograničite jedino drugim ustavnim pravom…“. Praksa poznaje veliki broj slučajeva prinudnog iseljenja, a po pravilu zato što izvršni poverilac ima pravo svojine na predmetnoj nepokretnosti. Pošto u tim slučajevima dolazi do par exellennce kolizije između prava svojine i prava na dom, smatramo da je izričito isključenje nepokretnosti koje predstavljaju nečiji dom bilo u skladu, kako sa ciljevima koje navodi ovlašćeni predlagač, tako i sa ciljevima koje navodi Komora izvršitelja.

Dalje, u Predlogu izmena i dopuna Zakona o izvršenju i obezbeđenju se navode i uslovi pod kojima će nepokretnost biti izuzeta od izvršenja. Prvo, mora da se radi o jedinoj nepokretnosti izvršnog dužnika. Ovaj uslov, iako se mogu razumeti motivi koji stoje iza njega, je u direktnoj suprotnosti sa postojećom praksom ESLJP, a imajući u vidu da, recimo, u predmetu Brežec protiv Hrvatske postojanje susvojine na drugom stanu nije predstavljalo smetnju da se utvrdi da predmetni stan predstavlja dom podnositeljke predstavke¹. Godine života u određenom prostoru, zasnivanje porodice u njemu i finansijsko ulaganje u prostor mogu biti činjenice koje ukazuju na postojanje doma, dok je sa druge strane nejasno kako odsustvo drugog doma predstavlja pokazatelj dovoljne i trajne veze sa postojećim domom².

Zatim, potrebno je da na toj nepokretnosti izvršni dužnik ima prijavljeno prebivalište najmanje pet godina pre podnošenja predloga za izvršenje. S obzirom na povećanu mobilnost ljudi, i da se ljudi neretko sele u potrazi za poslom, boljim uslovima života i iz drugih razloga, ovaj uslov je previše strogo postavljen i u prevelikoj meri ograničava krug nepokretnosti na koje se izmene odnose. Bitno je napomenuti i da se Evropski sud za ljudska prava ni u jednoj svojoj odluci nije osvrnuo, niti jasno utvrdio broj godina koje treba provesti u nekoj nekretnini kako bi ona bila podobna da postane dom.

Zatim, neophodno je da površina nepokretnosti bude do 60m². Ovaj uslov je takođe problematičan, a imajući u vidu da se Evropski sud za ljudska prava ni u jednoj svojoj odluci nije izričito izjašnjavao o kvadraturi kao preduslovu za zasnivanje doma. Takođe, može se pretpostaviti da ljudi koji žive u oskudici i za koje postoji rizik da izgube svoj dom zbog dugova, u svojoj kući žive sa ukućanima koje često muči ista finansijska situacija, pa ne može ni čuditi ako bi takva nepokretnost prelazila navedenu kvadraturu. U pitanju je nepotrebno i prestrogo ograničenje, i možemo pretpostaviti da će Evropski sud za ljudska prava dobiti priliku da se izjasni o postavljanju ovako strogih pravila o tome ko uživa pravo na dom.

Zatim, potrebno je i da glavnica potraživanja ne prelazi polovinu tržišne vrednosti nepokretnosti utvrđene u skladu sa aktom jedinice lokalne samouprave, kao i da izvršni dužnik u periodu od tri godine od dana podnošenja predloga za izvršenje nije prodao ili poklonio drugu nepokretnost ili se odrekao prava na nasleđivanje nepokretne imovine ili zaključio ugovor o doživotnom izdržavanju. Tržišna vrednost nepokretnosti, kao ni činjenica da je izvršni dužnik raspolagao drugim nepokretnostima u protekle tri godine, ne može dovesti do zaključka da nekretnina u kojoj dužnik živi nije njegov dom.

Šta se smatra domom u smislu odredbe člana 8 Evropske konvencije najpre zavisi od toga koju svrhu konkretan prostor ima za korisnika ili titulara, ili od toga kako se taj prostor zapravo koristi.³ Prema postojećoj praksi Evropskog suda za ljudska prava, određenje doma se vrši putem utvrđivanja da li određeno lice ima „dovoljne i trajne veze“ sa određenim prostorom, što je kriterijum proizašao iz prakse Suda. Kada je u pitanju trajnost veze, ESLJP je smatrao da je ona uspostavljena nakon, primera radi, 16 (Bjedov v. Croatia, no. 42150/09, § 58), 20 (Zrlić v. Croatia, no. 46726/11 § 58) i 10 godina (Prokopovich v. Russia, no. 58255/00, §37). Iz ovog malog broja primera se već može zaključiti da vremensko trajanje veze, odnosno života u domu jeste od značaja za njegovo utvrđivanje, ali da nije presudno i da nije ni na koji način precizirano. Utvrđivanje doma će zavisiti i od mnogih drugih činioca, pa je tako ESLJP utvrdio postojanje doma u slučajevima kada je: podnositelj/podnositeljka predstavke ulagao/la u izgradnju doma i njegovo opremanje, kupovini nameštaja za stan, dok su od značaja za utvrđivanje doma u drugim slučajevima bile i druge okolnosti, kao što je snošenje troškova održavanja, primanje pošte i razglednica i sl.

Iako se mogu pozdraviti ciljevi koje je ovlašćeni predlagač imao u vidu prilkom iznošenja Predloga Zakona o dopunama Zakona o izvršenju i obezbeđenju, neminovno je zaključiti da ove izmene ne doprinose postizanju tih ciljeva. Prvo, predložena rešenja nisu podobna da omoguće usklađenost sa praksom Evropskog suda za ljudska prava, i razlozi za to su dvostruki. Prvo, Evropski sud za ljudska prava za utvrđivanje doma zahteva postojanje „dovoljne i trajne veze“, koja je normativno neuhvatljiva, i ne može se svesti na strogo postavljene parametre, poput kvadrature, godine prijavljenog prebivališta i tome sličnog. Cilj zaštite prava na dom jeste omogućavanje svakom licu da uživa u svojoj privatnoj sferi, i da u njoj neometano razvija svoj porodični i privatni život, pa su za utvrđivanje doma značajne mnoge druge okolnosti, koje se ne mogu svesti na (pre)strogo postavljene uslove. Sa druge strane, u nedostatku takvih okolnosti, ovim izmenama se može pružiti zaštita i u onim situacijama u kojima ESLJP možda i ne bi smatrao da dom postoji, ali to nije nešto što se može zameriti, jer se svaka, pa i šira zaštita ljudskih prava, može samo pozdraviti.

Kada je reč o zaštiti od beskućništva i sprečavanje da građani izgube svoj dom, ovakvim zakonskim rešenjem su mnogi domovi ostali van pravne zaštite, i postoji velika verovatnoća da će se ESLJP o ovim rešenjima izjašnjavati, ukoliko stupe na snagu. Predložene izmene pružaju mogućnost da se određene nepokretnosti izuzmu, i da se na taj način pridruže već postojećem, uskom krugu imovine koja je  izuzeta od izvršenja, kao što je slučaj sa, inter alia, stvarima namenjenim za ličnu upotrebu, odećom, obućom, ogrevom, posebnim pomagalima itd. Ali, predložena pravila nisu podobna da ostvare izložene ciljeve, niti da omoguće neometano uživanje prava na dom. Cilj prava na poštovanje doma jeste da se svakom licu omogući uživanje u svojoj privatnoj sferi, u koji se država neće mešati i u kome svako može neometano razvijati svoj privatan život, sam ili sa članovima svoje porodice.

---

1. Brezec v. Croatia, no. 7177/10, § 32, § 36. ↩︎
2. Radomirović, Ivana (2022) Odnos prava svojine i prava na dom iz perspektive nacionalnih sudova i Evropskog suda za ljudska prava. In: Zaštita ljudskih prava i sloboda u svetlu međunarodnih i nacionalnih standarda. Pravni fakultet Univerziteta u Prištini sa privremenim sedištem u Kosovskoj Mitrovici, Kosovska Mitrovica, pp. 455-472 ↩︎
3. C. Grabenwarter, European Convention on Human Rights – Commentary, Portland, 2014, 196. ↩︎