Quis custodiet ipsos custodes: kodeksi ponašanja članova sudskih saveta

Nezavisnost sudske vlasti okosnica je vladavine prava[i] i poslednja zaštita prava i sloboda građana.[ii] Dostizanje, ali i održavanje nezavisnosti sudske vlasti nipošto nije jednostavan poduhvat, niti postoji jednostavna i univerzalno primenjiva formula dobrog, funkcionalnog i nezavisnog pravosuđa.

Tokom prethodnih decenija, postojanje pravosudnih saveta široko je prepoznato kao model koji može doprineti ostvarivanju i jačanju nezavisnosti sudstva. Iako rezultati uvođenja pravosudnih saveta[iii] nisu uvek bili nedvosmisleno pozitivni[iv], evropske sudije okupljene u Konsultativnom veću evropskih sudija (KVES) i dalje čvrsto stoje na stanovištu da je u svakom nacionalnom pravnom sistemu važno uspostaviti posebno telo, kao što je sudski savet, kojem je poverena zaštita nezavisnosti sudija i sudske vlasti. Stoga i sam sudski savet treba da bude zaštićen od rizika da se njegova samostalnost ograniči u korist zakonodavne ili izvršne vlasti, pre svega regulisanjem saveta u ustavnom tekstu. Pravosudni saveti danas su prisutni, u različitim oblicima, u preko šezdeset država na svetu.[v] Osim raznolikih pristupa u pogledu sastava saveta[vi], evropska nacionalna zakonodavstva odlikuju se i razlikama u pogledu spektra ovlašćenja koji se poveravaju sudskim savetima, odnosno drugim telima sudske samouprave. Te nadležnosti se mogu sistematizovati, kako to čine Šipulova i saradnici  tako da obuhvataju regulatornu dimenziju, kadrovsku, upravnu, finansijsku, obrazovnu, informativnu, digitalnu i etičku dimenziju sudijske samouprave. U navedenom radu Šipulova i saradnici ispituju meru u kojoj sudije odlučuju o navedenim dimenzijama sudske samouprave, primećujući da se u literaturi pitanja etičke i obrazovne dimenzije sudske samouprave često zanemaruju.

I odista, pitanje sudijske etike tek u poslednjih nekoliko decenija dobija na značaju, kako u akademskim diskusijama, tako i u praksi pravosudnih sistema. Ipak, standardi ponašanja za nosioce sudijske funkcije predmet su nemalog broja međunarodnih instrumenata mekog prava, među kojima se ističu Bangalorski principi sudijskog ponašanja, Preporuka CM/REC (2010)12 Komiteta ministara državama članicama o sudijama: nezavisnost, efikasnost i odgovornosti, Mišljenje broj 3 KVES o principima i pravilima profesionalnog ponašanja sudija, a posebno etike, nespojivog ponašanja i nepristrasnosti  i ENCJ Izveštaj o sudijskoj etici. I dok se u ovim dokumentima uspostavljaju standardi vezani za etiku i ponašanje sudija, ono što je donedavno u potpunosti izostajalo jesu etički ili standardi ponašanja koji se odnose na članove sudskih saveta. Otuda se opravdano može postaviti pitanje: Ko čuva čuvare, odnosno, šta predstavlja garanciju nezavisnosti i odgovornosti tela kojima je povereno da štite nezavisnost sudske vlasti?

Jedan od odgovora na ovo pitanje može biti taj da su u sam postupak izbora članova sudskih saveta utkane garantije da se u ovo telo biraju lica koja su stručna i čiji integritet nije upitan. Jasno je da u praksi to nije uvek slučaj – postupci reformi sudskog sistema i imenovanja članova sudskih saveta u različitim evropskim državama (Mađarska, Poljska, Italija, i nedavno, Slovačka, kao i Crna Gora i Srbija) pokazuju da se i dalje radi o politički i društveno osetljivom i značajnom pitanju.

Sa svoje strane, KVES je u svom Mišljenju broj 24 istaklo da sudski saveti moraju razviti standarde profesionalnog i etičkog ponašanja za svoje članove, kao i postupke za utvrđivanje tih povreda (stavovi 16. i 17.). Evropska mreža pravosudnih saveta je prošle godine pokušala da dodatno ojača odgovornost saveta, usvajajući Model kodeksa ponašanja članova pravosudnih saveta (Report on Codes of Conduct for Members of Councils for the Judiciary, ).[vii] ENCJ u preambuli dokumenta ukazuje da pravila ponašanja, odnosno, etičke norme, koje su primenjive na sudije i druge pravnike koji mogu biti članovi pravosudnih saveta jednostavno nisu dovoljna kako bi predstavljala adekvatne smernice za etičko ponašanje članova saveta, upravo zbog prirode ovlašćenja koje pravosudni saveti imaju. ENCJ ističe da kodeks ponašanja za članove saveta treba da sadrži smernice, najbolje prakse i načela, dok istovremeno daje na znanje javnosti kakve standarda ponašanja da očekuje od članova pravosudnih saveta, čime se jača poverenje javnosti u sudsku vlast. Što se tiče same sadržine Modela, on je, slično kao i ENCJ dokument koji se odnosi na sudijsku etiku, strukturisan oko vrednosti čije se poštovanje zagovara. U odnosu na članove pravosudnih saveta, ENCJ pravi razliku između materijalnih, ključnih vrednosti (integritet, nezavinost, nepristrasnost) i instrumentalnih vrednosti (stručnost, saradnja, poštovanje, lojalnost, transparentnost, dužnost uzdržanosti). Sve vrednosti su u Modelu bliže određene kroz načelne stavove i smernice u pogledu poželjnog načina ponašanja članova pravosudnih saveta. Ne iznenađuje da se neke od vrednosti podudaraju sa onima koje ENCJ zahteva od sudija (nezavisnost, nepristrasnost, transparentnost, uzdržanost), ali je sasvim jasno da je kontekst u kome se standardi ponašanja postavljaju za članove pravosudnih saveta drugačiji.[viii] Ukratko, Model daje dobru osnovu pravosudnim savetima da razmotre mogućnost da sami sebe obavežu kako međusobno, tako i u odnosu na sudije, ali i najširu javnost, na pravila ponašanja kojih bi trebalo da se pridržavaju i vrednosti kojima se u svom radu rukovode. Zanimljivo je da ENCJ prepoznaje da se u ovom slučaju radi o pravilima koja će zapravo sami članovi internalizovati i poštovati. Iako preporučuje uspostavljanje tela koje bi pružalo savete u pogledu etičkih pitanja članovima saveta, ili, alternativno, ispitivanje mogućnosti da tela koja već pružaju podršku sudijama u pogledu etičkih dilema imaju istu ulogu i u odnosu na članove saveta, ENCJ ostaje prilično oprezna u tom pogledu.

Koliki je značaj nedavno formulisanog standarda da treba da postoje etički kodeksi, ili kodeksi profesionalnog ponašanja za članove sudskih saveta? Kao prvo, važno je istaći da ni sve evropske države nemaju etičke kodekse ili kodekse ponašanja koji su obavezujući za sve sudije u toj državi, a da su mnoge to učinile tek nakon izričite preporuke koje su dobile tokom IV kruga evaluacije GRECO. [ix] U tom kontekstu, nije realno očekivati da će sudski saveti u kratkom roku usvojiti etičke ili kodekse ponašanja za svoje članove. Kao drugo, jasno je da čak ni usvajanje kodeksa ne može samo po sebi doprineti tome da članovi sudskih saveta pojedinačno, ili saveti kao kolektivna tela, svoje odluke donose rukovodeći se samo onim vrednostima na koje ENCJ ispravno ukazuje u svom Modelu. Za to je potrebno stalno jačanje kulture nezavisnosti sudske vlasti i stalna težnja ka očuvanju vladavine prava.

I na samom kraju, uputnim se čini kratak osvrt na zakonodavstvo i praksu u Srbiji u pogledu etičkih kodeksa za članove sudskog saveta. Treći sastav Visokog saveta sudstva usvojio je 2016. godine Etički kodeks članova Visokog saveta sudstva (VSS) (Službeni glasnik RS br. 26/2016). U pogledu formulacije osnovnih principa on je u najvećoj meri podudaran sa sadržinom Etičkog kodeksa sudija, uz odgovarajuće izmene, koje su vezane za konkretne nadležnosti sudskog saveta. Praćenje poštovanja ovog kodeksa bilo je povereno Etičkom odboru VSS, telu koje je postalo potpuno funkcionalno tek krajem 2021. godine. Otuda se može zaključiti i da je sam tekst kodeksa više bio usmeren na to da VSS proklamuje svoju nezavisnost i odgovornost, nego što je imalo praktičnog značaja. Opsežne reforme koje se u srpskom pravosuđu i dalje sprovode pitanje postojanja etičkog kodeksa za članove VSS u potpunosti su zanemarile. Iako je formalno i dalje na snazi, Etički kodeks članova VSS u jednom delu je anahron, i potrebna su mu unapređenja kako bi u potpunosti odgovorio na izmene u pogledu sastava i značajno proširene nadležnosti VSS. Nedavno usvojeni Pravilnik o radu Etičkog odbora VSS ne prepoznaje nadležnost ovog tela da prati sprovođenje Etičkog kodeksa članova VSS. Možda podsećanje na međunardne standarde mekog prava može poslužiti kao inspiracija srpskom VSS da već 2024. godine sebe u punoj meri afirmiše kao telo koje se rukovodi najvišim standardima i vrednostima.


[i] Stav 41, Studija br. 512/2009 – Evropska komisija za demokratiju putem prava (Venecijanska komisija) Izveštaj o vladavini prava, https://rm.coe.int/3-coe-venice-commission-and-cm-documents-serbian/1680a11de3

[ii] Z. Mršević, „Izazovi nezavisnog pravosuđa“, Anali Pravnog fakulteta u Beogradu, 715.

[iii] Pod pojmom pravosudnih saveta podrazumevaju se saveti čiji članovi nisu samo sudije, već i tužioci, i čije nadležnosti obuhvataju i one koje se odnose na nosioce tužilačkih funkcija.

[iv] D. Kosař, “Beyond Judicial Councils: Forms, Rationales and Impact of Judicial Self-Governance in Europe”, German Law Journal, 19(7), 1567–1612. DOI: https://doi.org/10.1017/S2071832200023178; D. Preshova, I. Damjanovski, and Z. Nechev, “The Effectiveness of the ‘European Model’ of Judicial Independence in the Western Balkans: Judicial Councils as a Solution or a New Cause of Concern for Judicial Reforms”, CLEER Papers 2017/1; M. Urbánikova i K. Šipulová, “Failed Expectations: Does the Establishment of Judicial Councils Enhance Confidence in Courts?”, German Law Journal, 19(7), 2105–2136. DOI: https://doi.org/10.1017/S2071832200023348

[v] N. Garoupa & T. Ginsburg, “Guarding the Guardians: Judicial Councils and Judicial Independence” American Journal of Comparative Law, Vol. 57, No. 1 (2009), 103-134..

[vi] Članovi sudskih saveta ne moraju biti samo sudije – štaviše, preporučuje se da u ova tela budu izabrana i imenovana lica koja nisu neposredno nosioci sudske vlasti, kako bi se izbegla „percepcija vlastitog interesa, samozaštite i nepotizma, te kako bi se u njemu odrazila različita mišljenja unutar društva“

[vii] ENCJ ističe da se ovaj model odnosi i na one savete koji u svom sastavu imaju i sudije i tužioce i nadležnosti u odnosu na obe ove kategorije nosilaca pravosudne funkcije

[viii] Tako se, na primer, u Modelu u okviru vrenosti „poštovanje“ ističe da rad u savetu podrazumeva izraženu sposobnost slušanja i prihvatanja različitih mišljenja, dok se u okviru vrednosti „transparentnost“ ističe da članovi pravosudnog saveta, kada iznose svoja lična mišljenja, a ne stavove tog tela, moraju to da naglase, ukazujući na razloge zbog kojih se njihovo mišljenje razlikuje od stava koji je zauzeo savet.

[ix] Za više o različitim nacionalnim praksama u vezi sa sudijskom etikom v: A. Knežević Bojović, M.V. Matijević,M. Glintić, “International Standards on Judicial Ethics and the Pitfalls of Cursory Legal Transplantation” In: Popović, D.V., Kunda, I., Meškić, Z., Omerović, E. (eds) Balkan Yearbook of European and International Law, vol 2021. Springer, Cham. https://doi.org/10.1007/978-3-030-97431-2_8; J.M.D.M. Cardoso, Institute of Comparative Law, M. Dokmanović, Final report with recommendations for a system of confidential counselling for judges and prosecutors on ethical matters, dostupan na: https://rm.coe.int/hf9-confidential-counselling-eng/1680a35870; A. Knežević Bojović, V. Ćorić, M. Matijević, “Individual judge at the heart of the rule of law – judicial ethics and integrity in the laws of Serbia and Montenegro”, In: Bratislavské právnické fórum 2023 : Štát ako ochranca i porušovateľ práv jednotlivca = Bratislava legal forum 2023 : State as a protector and violator of individual rights. Právnická fakulta Univerzity Komenského v Bratislave, Bratislava, 241-276, kao i Grupa autora,, “Sudijska etika u Srbiiji – analiza pravnog okvira i preprouke za unapređenje”, dostupno na https://vss.sud.rs/sites/default/files/attachments/Etika%20sudija%20u%20Srbiji%20-%20Analiza%20zakonodavnog%20okvira%20sa%20preporukama%20za%20unapređenje.pdf.


O autoru

Ana Knežević Bojović

Ana Knežević Bojović je viša naučna saradnica Instituta za uporedno pravo. Oblast njenog interesovanja su pravo Evropske unije, privredno pravo, međunarodno privatno pravo, pravosudno organizaciono pravo i pravno prevođenje.

Mišljenja i stavovi objavljeni u okviru sekcije Blog su isključivo lični stavovi autora tekstova i ne odražavaju stavove Instituta za uporedno pravo.

Podelite